去年，在“双碳”目标下，我国节能减排、环境保护工作取得了好成绩。1月24日，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》(以下简称《方案》)，对未来几年的重点工程和政策方向作出了部署。今后一段时期内，煤炭仍将是我国的主体能源，在此背景下，如何提高煤炭清洁高效利用？如何通过市场化手段对排污权和碳排放权进行交易？能耗双控制度如何进一步优化，增强能源消费总量管理弹性？对于这些问题，目标和方向都将更加明确。

　　煤炭消费控制“严格合理”

　　2021年，我国生态环境保护实现了“十四五”起步之年良好开局。在1月24日生态环境部召开的新闻发布会上，生态环境部新闻发言人刘友宾介绍，去年我国单位GDP二氧化碳排放指标达到“十四五”序时进度要求；氮氧化物、挥发性有机物、化学需氧量、氨氮等4项主要污染物总量减排指标顺利完成年度目标。

　　对于未来将实现哪些目标，《方案》提出，到2025年，全国单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，能源消费总量得到合理控制，化学需氧量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物排放总量比2020年分别下降8%、8%、10%以上、10%以上。

　　煤炭燃烧仍是污染环境的重要因素。《方案》提出，到2025年，非化石能源占能源消费总量比重达到20%左右。“十四五”时期，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量分别下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。

　　北京公众环境研究中心主任马军在接受北京商报记者采访时指出，“十四五”时期，煤炭在我国能源结构中，仍将扮演非常重要的角色。特别是去年我国煤炭需求量增加，能够更清楚地体现出，现在还没有其他能源能够替代煤炭提供基础负荷。

　　在煤炭清洁高效利用工程方面，《方案》提出要立足以煤为主的基本国情，坚持先立后破，严格合理控制煤炭消费增长。具体而言，要抓好煤炭清洁高效利用，推进存量煤电机组节煤降耗改造、供热改造、灵活性改造“三改联动”，持续推动煤电机组超低排放改造。

　　“‘先立后破’就是要先构建起新的能源供给体系，供给侧、需求侧都有大的进展之后，才能够实现能源结构大的调整，现在这个转型还远远没有完成。”马军说，“因此要严格合理控制煤炭消费增长，‘严格’‘合理’放在一起，要取得一个平衡，其中一个重点就是要推动煤炭高效利用，推进存量煤电机组节能降耗改造，以及‘三改联动’，其中的灵活性改造就是为了让电网变得更加灵活，能够吸纳更多可再生能源。”

　　市场化交易加强引导

　　《方案》要求，深化用能权有偿使用和交易试点，加强用能权交易与碳排放权交易的统筹衔接，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。培育和发展排污权交易市场，鼓励有条件的地区扩大排污权交易试点范围。

　　2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式开市。目前，第一个履约周期已经顺利结束，共纳入发电行业排放单位2162家，年覆盖温室气体排放量约45亿吨二氧化碳，累计运行114个交易日，碳排放配额累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿吨，履约完成率为99.5%。

　　而早在2014年8月6日，国务院就已印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》。马军告诉北京商报记者，在试点十几年的时间里，排污权交易的发展相对还比较滞后，而碳排放权交易市场可以说是“后来居上”。“二者的原理是相通的，二氧化碳或者废水废气等主要污染物的排放权可以进行交易，都是希望以更加高效的市场化方式，提高减排效率，降低减排成本。”他说。

　　除了用市场化机制进行引导，《方案》还要求各级财政加大节能减排支持力度，统筹安排相关专项资金支持节能减排重点工程建设，研究对节能目标责任评价考核结果为超额完成等级的地区给予奖励。例如，健全绿色金融体系，大力发展绿色信贷，支持重点行业领域节能减排，用好碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，加强环境和社会风险管理等。

　　能源消费总量管理有弹性

　　根据《方案》，“十四五”时期，我国将优化完善能耗双控制度。坚持节能优先，强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，加强能耗双控政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接。以能源产出率为重要依据，综合考虑发展阶段等因素，合理确定各地区能耗强度降低目标。

　　“增强能源消费总量管理的弹性，是与‘十三五’时期有所不同的。”马军表示，“能耗双控还会继续推进，但会逐步向碳排放双控的方向转变。之所以这样，主要是由于认识到整个社会经济还在持续发展的过程中，能源消费的总量依然会有一定程度的增加，在这种情况下，要促进能源的消耗与碳排放脱钩。要实现它，一方面是提高效率，另一方面要大力提升可再生能源占比。”

　　在能耗双控考核方面，具体有哪些规定呢？《方案》指出，要完善能源消费总量指标确定方式，各省(自治区、直辖市)根据地区生产总值增速目标和能耗强度降低基本目标确定年度能源消费总量目标，经济增速超过预期目标的地区可相应调整能源消费总量目标。对能耗强度降低达到国家下达的激励目标的地区，其能源消费总量在当期能耗双控考核中免予考核。

　　同时，各地区“十四五”时期新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核；原料用能不纳入全国及地方能耗双控考核。

　　未来，还将改进总量减排核算方法，制定核算技术指南，加强与排污许可、环境影响评价审批等制度衔接，提升总量减排核算信息化水平。完善总量减排考核体系，健全激励约束机制，强化总量减排监督管理，重点核查重复计算、弄虚作假，特别是不如实填报削减量和削减来源等问题。